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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

日志

 
 
 
 

防止民生工程“变脸”的制度逻辑  

2008-11-18 11:35:45|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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毫无疑问,“国十条”确定的4万亿投资的核心是民生,但出于对政府行为“不信任”的路径依赖,各界对于4万亿投资能否真正用于民生可谓疑虑重重。 1114日,在国新办举行的发布会上,国家发改委副主任穆虹表示,对今年新增1000亿元投资的实施情况,中央将派联合检查组,分赴各省,驻点数月,全程监控,确保用之于民。

实事求是地说,“国十条”确定的罕见的巨额公共支出计划,受命于危难,其承载的历史使命确实不亚于30年前启动的改革,关系经济转型的大局,关系亿万百姓的福祉。遗憾的是,这样重大使命的举措的出台,并没有伴随着一个确保资金的安全的制度框架和操作细则,民众对于资金能否用之于民的担忧自然正常不过。

的确,在中国的语境下,政府有其惯常的生活习性:迫于政绩和压力,追求“短、平、快”而舍弃一时难以见效的民生工程等“硬骨头”,在公共投资方面故意“张冠李戴”,舍民生而求政绩,这样的经典案例实在举不胜举。拿98年为例,积极的财政政策帮助中国改变了高速公路严重匮乏的状况,但也导致地方交通系统的“集体塌方”,28个省市的交通厅长落马,更不用说那些豆腐渣工程和挪用项目资金的政绩工程了。

因而,如果没有一个确保资金安全的制度和可以有效监管的项目操作流程,民生工程的“变脸”几乎可以说是一个确定事件。98年大投资高速公里,造成交通部门的领导集体沦陷,这次投资铁路,地方铁路部门的领导命运堪忧,会不会也来个集体死翘翘?就公共选择的视角而言,政府官员的这种做法确实无可厚非,并不违背“理性预期”的基本逻辑。这样,“国十条”成败的关键就不再是资金匮乏的问题,而是在公共治理的有效性尚付阙如的行政框架下,如何建立一套足以确保资金安全的制度体系,“对冲”官员和利益集团的“逆向选择”,确保经济转型和民生工程的兑现。

我们看到,国家发改委副主任穆虹在新闻发布会上阐述了五项强力措施,保证1000亿资金实实在在能够用之于民,包括:中央和地方成立扩大内需的协调工作机构;制定缜密的工作方案,明确资金的投入方向、原则、分工和责任以及工作程序;要求所有项目严格遵循建设程序,公开透明,阳光操作;要求严格履行项目法人责任制等管理程序;特别是,成立了由中纪委、监察部、审计署、财政部、发改委等组成的联合检查组派驻各地,对1000亿投资的实施过程进行全程的监控。

不能否认,这些措施无疑非常重要,而且,以中纪委领衔的的“联合检查组”更是罕见的举措。但考虑到这些部门的日常工作,特别是中纪委繁重的反腐败工作,能抽调多少精兵强将实在不好说。而且,这五项举措中的很多制度,我们早已有之,无论是项目的实施、建设、管理还是联合审计,不都是我们以前都有的东西嘛,但之前仍然没有避免大规模建设中官员“前腐后继”,大案要案频发的常态,这次更不能期待监管的奇迹。而且,不得不指出,相对于总额高达4万亿的全局计划,1000亿的新增投资只是试水之举。我们可以相信,1000亿的投资完全可以做到全程跟踪,人海战术,派人蹲守,但按照这样的治理方式,去监督4万亿的投资,把五大部委再扩编一倍,让所有人员24个小时不要睡觉,恐怕都监督不过来。再看看项目审批,完全发改委关起门来“阅读”,面对发改委外面攒动的人群,难免让人产生无限的遐想,不能不说是制度的一大软肋。

说实话,4万亿投资的监管不仅仅是对资金流向的跟踪,更是对相关部门行为模式和政府治理水平的一次考验。现有的“制度供给”的缺陷是很明显的,一是制度建设缺乏系统性,没有一个完整的框架体系;二是将监督的主体限于政府本身,在政府层面内部进行循环,缺乏公开透明的审批流程;三是从决策到实施,缺乏民众积极参与的“公共过程”,仅仅依靠几个部门的监督,仅仅依靠“人盯人”的贴身防守,应付如此庞大的公共支出的安全,确实有点捉襟见肘。

行文至此,特别想表达一个观点:国务院提出的“出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实”的基本指导方针与其说是指导如何花钱的原则,不如把它看成对项目监管工作的基本要求。相关部门不仅仅要连夜审批项目,在最后的50天里把钱花出去,更重要的,要连夜为资金安全设计一整套制度体系。

目前最最紧要的两件事:一是必须把与4万亿投资相应的监管制度完善的作业正式提上日程;二是我不得不用一下“阳光是最好的防腐剂”这句被滥用到“流动性过剩”的话。在项目审批和决策的过程中必须下决心体现“开放的精神”,下决心改变“发改委”一家关起门来搞审批的制度,切实完善项目审批制度,体现权力与责任的制衡。只要源头搞好了,以后的事情就好办。

其实,老百姓的要求很简单,只要真正阳光透明,公开操作,让媒体和普通民众参与公共政策细节的讨论,在相关部委的网站公示项目的审批,向人大定期汇报项目的情况和资金监管情况,让媒体像秃鹫一样盯着每一分钱的流向,确保这些资金“各就各位”,何难之有?但如果不愿意去这样做,那只能理解为有别有用意了。

                (为新京报撰写的11月18日的社论)

 

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