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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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地方政府发债的宪政逻辑  

2008-11-01 09:35:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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据媒体报道,允许地方政府发债的方案已经上报国务院,这使讨论了五六年之久的地方政府发债问题再次成为公众关注的焦点。从源头而言,提出地方政府发债的真正根源在于当前我国各级地方政府承担的巨额“隐性负债”和依靠卖地生存的财政状况。虽然我国现行的《预算法》明令禁止地方政府发债和预算赤字,但事实的情况是,中国各级地方政府多年建设欠下了巨额的“隐形负债”。

 

权威研究报告的数据显示,地方债务已经成为“威胁我国经济稳定和社会安全的头号因素。”我国省级政府的直接负债可靠且保守的估计约为6000亿元,县()级地方政府的负债规模,据里昂信贷证券的估计,应为3万亿元左右。乡镇一级地方政府的负债每年以20%的速度增长,目前保守估计在1万亿以上。按照很多地方财政收入状况和“破产标准”,我国乡镇一级很多政府都早已破产。很多乡镇面对巨额债务甚至制定了“百年”还债计划。这些债务的产生,有各种复杂的因素,但和目前的分税制的财政体系不无关系,在分税制下,地方政府承担的各种公共性事务与其有限的税收资源之间存在着不可调和的矛盾,这在某种程度上成为各级政府过度依赖银行和土地出让金,承担巨额“隐性债务”的体制根源。在分税制体制一时难以撼动的情况下,通过立法允许地方政府成为法发放公债的主体,让地方“隐性债务”阳光化,似乎成了一个可行的选项。

 

然而,现实的情况是,这种思路在当前缺乏有效制约的行政治理模式下显然面临极大的“道德风险”。美国大法官马歇尔说,征税的权力事关毁灭的权力,而对于一个政治信用并不高的地方政府而言,发放公债何尝不是事关毁灭!民众认为地方政府在地方公债的偿还机制尚不完善的情况下,发行地方公债可能诱发地方政府乃至中央政府的财政风险,这不无道理。但如果不允许地方政府发债,地方政府要么荒疏公共事务,要么选择承担非法的“隐性债务”,这种制度困境显然不是一个合理的选择。

 

经济学的鼻祖亚当.斯密认为,一个民主的政府比一个专制的政府更花钱。在欧美等国家,地方政府发债的规模远远超过中央政府。就我国地方建设而言,更需要一个有财力的权威地方政府来推进公共事务建设,这都需要地方政府有良好的财力。因此,地方政府发债本身作为一种制度无所谓好坏,在于如何去控制风险,而真正控制风险的关键则在于地方政府治理是否民主有效,这已为大多数国家所证明。从这个逻辑出发,允许地方政府发债,实际上直接把地方政府推向了金融市场的前沿,在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用,因为只有财政比较规范、透明,建设项目好、效益高的地方政府,它的债券才容易发得出去,而且发债成本也会比较低。哪些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐,因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,而这种市场的监督在某种程度上又可以自然促进地方政府之间的竞争和政府服务理念的创新。在市场的压力下,地方政府为了保证下次发行成功,在债券募集资金的使用方面自然会慎之又慎,确保资金主要用于基础设施等公共产品领域而不是风险较大的竞争领域,促使地方政府应从一般竞争性领域退出而只在市场失灵领域发挥作用即只提供公共产品和公共服务。

 

很显然,地方公债的真正信用度不在于各个评估机构的评级,而在于地方监督是否有力和地方政府的行为模式,这是衡量地方善治的一个重要尺度。从人大的监督而言,如果没有人大的监督,地方发债则面临很大的信任风险,很难具有持续性和市场的认可。这样,通过强化监督意味着,赋予了地方政府发债的权力,同时也就让他们承担了一项重大责任——为地方人民负责、为地方发展负责、为地方繁荣负责!这可以在一定程度上倒逼民主政治改革,真正加强选民与地方政府之间的经济联系,约束地方政府的行政行为,推动人大代表的精英化和年轻化。同时,亦可以通过人大的监督强化地方预算约束机制,避免地方政府在资金紧张的情况下,挪用正常的预算内资金,造成对正常预算有很大的“挤出效应”。

 

按此逻辑,则地方政府发债的问题由一个公共选择的问题演变成一个市场选择问题,由政府信用演化成市场信用,由政府监督演化成公众监督,这种范式的转换显然具有民主宪政的价值意义。在此逻辑下,地方政府公债的信用并不是取决于少数的评级机构,亦不是取决于地方政府的意志,而成了民众对地方政府治理好坏评价的最好的一个标尺。如果在允许发债的同时,同时建立地方公债公开交易市场,媒体建立一个地方公债的评价指数,从公众的信用评级、偿还比例、交易情况等每周在三大证券报、CCTV、人民日报搞一个排行,并请权威专家每周点评各地公债的信誉,这样,将使地方公债的风险和信誉度随时置于公众的眼光下,则风险完全可控透明。

 

特别特别要指出的,在具体的风险机制设计上,一定不要搞审批、配额、试点等给权力寻租留下空间的坏的机制。应该说,通过审批防范风险的机制在中国的信用已经彻底破产,“郭京毅窝案”作为一个经典案例,随着外资审批程序中相关部门负责人的相继落马总结性的说明了这一点。一旦存在审批,一旦存在配额,一旦存在试点,分利集团将破坏监督的有效,地方政府亦会不遗余力的通过“跑步钱进”达到其目的。这样,整个发债的机制将完全被破坏,引发一系列的道德风险和危机。大多数人认为中央政府比地方政府更讲信用,事实上,历史统计表明,在很多时候,中央政府更像一个黑手党。因此,我建议中央政府相关部门,不要在地方公债问题上搞审批,只要管制好利率,至于发债多少,发债的用途,完全交由地方人大去审议,并将审议结果予以公示,然后委托发行机构予以发行即可。只有把真正的监督权力交给公众,并且这种监督有效,则地方政府发债就不会引发债务危机,地方公债将成为扶持之手而不是毁灭的种子。

 

(南方都市报经济人之马光远专栏)

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