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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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给民众参与燃油税改革一点公共空间  

2008-11-21 01:26:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 关于燃油税即将开征的消息近日在坊间流传,并有权威人士透露具体方案已经上报,甚至连税票和税控加油机都预备好了,最早可能在下个月开征。有分析认为,全球金融危机、经济疲软、油价持续回落,为燃油税的开征创造了一个有利的时机。令人尴尬的是,公众至今仍然不清楚这项一发动全身的“费改税”,究竟是一个什么方案?

 

1994年有关部门正式提出开征燃油税,到1997年全国人大通过《公路法》提出以“燃油附加费”替代养路费等以来,14年过去了,有关部门一直没有“择”到合适的时机出台燃油税,以代替各种杂七杂八的行政事业收费,亦没有在成品油价格形成机制的改革上取得突破性进展。在行政管制和供给垄断的体制下,成品油价格总是和国际油价背离,让民众饱受体制之苦。于是,燃油税本身在中国民众眼中显然超越了简单“税收”的含义,而是寄托了民众打破垄断,享受合理油价等更多期待。基于此,在上周国际油价跌破每桶55美元,主管部门罔顾此事实而让国内成品油价格仍稳守每桶90美元左右高价的时候,通过燃油税的启动,“修复”扭曲的成品油价格形成机制的最佳时间窗口似乎到来。

 

事实上,就改革本身的逻辑而言,只有在先有合理的成品油价格形成机制之后,燃油税的推出才有实际意义,没有成品油的市场化定价机制,燃油税不过是垄断集团换了一把剪消费者身上羊毛的利器而已。但就民众希望通过燃油税,打破石油垄断坚冰的期待而言,我们不忍反对燃油税先于价格机制改革之前出台。但遗憾的是,对于这个几乎攸关每个中国人利益的改革方案,除了个别权威专家的只言片语之外,民众对其一头雾水。燃油税的方案到底是个什么样,税率多少,如何征收,是否意味着养路费等费用将被取消,民众的负担是轻了还是重了……遗憾的是,不要说普通民众,就是专家也说不清楚,只是在媒体面前做猜谜的游戏。这样的一个事关所有人利益的公共政策,在民众一无所知的情况下却被告知“马上”要出台了,如果和老百姓的期待相去甚远,甚至完全是两码事,公共政策将如何给自己一个民意的交代?

 

众所周知,石油作为一个垄断领域和改革的深水区,既得利益者对改革的阻力之大超越想象。燃油税一拖再拖14年,根本原因不在于技术环节需要探讨,而是既得利益方利益的难以平衡。燃油税牵涉的利益方太大了,涉及石油巨头的垄断地位,更涉及交通等相关部门的利益进退取舍,燃油税问题确实不是一个简单的经济问题。

 

正因为如此,在目前的体制下,为对抗既得利益者的干扰,唯一可行的机制就是在公共政策出台之前让民众参与决策和讨论的过程。公共政策的第一要义是公平,而公平的逻辑起点则是公开政策的讨论过程。燃油税注定就不是一个关起门来讨论的公共政策,唯有让民众参与,体现民众的知情权、参与权、话语权,才能对抗利益阶层,形成一个比较合理的利益分配机制。在这方面,中国的《物权法》、《劳动合同法》都树立了民主立法的典范,给民众一个表达诉求的“政治支点”,这是目前中国改革不得不选择的公共程序。如果把民众排除在公共政策的治理之外,则这样的公共政策不可能体现民众的利益和妥协精神,可能成为既得利益者套利和集体裸奔的工具。

 

评估公共政策是否良治,最重要标准则是审视“公共精神”在该过程中占多大的优势。只有公共政策的程序正义得到确保,民众的参与权和知情权得到保障,公共政策的合法性基础才可以确认。我们很难想象,在民众缺乏知情权的情况下,横空而降的燃油税能在多大程度上体现其公平价值,真正维护民众的利益。缺乏民众的知情和参与,我们对即将出台的燃油税心存制度的恐惧—这是不是利益集团用燃油税做幌子而拒绝对目前的高优价进行调整,或者即将出台的燃油税事实上是牺牲民众利益的一个方案,为了造成生米做成熟饭的既定结果而匆匆推出?

 

由此,我们建议燃油税的推出可以缓一缓,通过让民众参与公共政策的方式弥补程序正义的缺憾。我们希望有关部门尽快公开方案的内容,如同《物权法》演示给我们的,让民众参与公共政策细节的讨论,形成与利益集团足以对抗的公共机制;同时,建议全国人大对燃油税举行公开的听证程序,以便为以后诸如此类的改革提供一个制度公正的范本,这足以给燃油税的公正提供强力的程序支撑,也是公共政策为自己建立信誉的必要基础。

 

(为南方都市报、新京报撰写的11月21日的社论)

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