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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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燃油税的立法权究竟属于谁  

2008-12-03 11:05:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近期围绕燃油税的焦点有三:一是在我国油价与国际油价倒挂严重的情况下,是先降油价还是降油价与燃油税的改革捆绑;二是燃油税改革是否需要公开征求民众的意见,需要一个公共决策的过程;三是燃油税的出台是否需要全国人大立法批准。

 

关于油价与燃油税改革的逻辑顺序,毫无疑问,没有一个市场化的价格机制,燃油税将成无源之水,而燃油税对每一个人的重大影响更是决定了必须以民主立法的形式,通过广泛征求意见,以便于形成一个能合理反应各方诉求的改革文本,近期温总理在国务院常务会议上的表态亦高度肯定了民众参与的重要性,这两点可视为燃油税是否具有“实质正义”的内核,民众对此没有异议。意外的是,在燃油税的立法权究竟属于人大还是国务院这个“程序正义”问题上,倒是引起了很大的争议。

 

主张燃油税的立法必须以法律的形式,燃油税的出台必须得到全国人大批准的认为,税收法定是公认的税法三大原则之一,中国的《立法法》将有关税收的立法明确规定为只能通过“法律”的形式出台,燃油税作为一个新的税种,未经全国人大批准,国务院无权决定开征事宜。

 

我认为,要厘清燃油税的“立法权”之争,必须分清理论与现实,特别法与普通法,授权立法与人大立法的关系,从燃油税立法的历史变迁的视角来全面审视和解读,这是讨论燃油税立法权归属的逻辑前提。毫无疑问,税收法定原则很重要,因为美国前首席大法官马歇尔的告诫可谓一语中的:“征税的权力事关毁灭的权力”,但税收法定在不同的国家,不同的历史阶段,其程序的表现形式并不一样,就我够改革和制度变迁的历史而言,税收法定并不是简单的等同于必须由全国人大来制定税收法律,这是一种理想化和脱离国情的理解,也是一个美丽的误会。事实上,燃油税的立法权已经通过以下几个程序授权于国务院:

 

一、全国人大的特别授权

1985年全国人大授权国务院对经济体制改革和对外开放方面的事项可以制定暂行的规定或者条例,这是由我国改革的“摸石头”说决定的立法的试错机制,这样一种“反法治”的形式反而在中国取得了意想不到的结果。国务院据此制定了增值税、营业税等税收条例,建立了一个相对完善的以条例为主体的税收法律体系。全国人大从来没有收回这个授权,国务院仍然享有经济体制改革方面的立法授权。

 

二、《公路法》修正案具体规定了立法权的归属

1999年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国公路法>的决定》,有两条非常明确的授权:一、国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定,这个授权非常明确;二、国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时,应当取消各种不合理收费,确定合理的征税幅度,并采取有效措施,防止增加农民负担;同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。有人认为,这两条规定里,根本没有出现“燃油税”的字眼,将这里的“费改税”等同于“燃油税”是不正确的。其实,这是不了解燃油税立法的历史使然,从1994年提出燃油税的动议,到1999年的《公路法》修改,谈的问题的核心就是将公路收费改为燃油税,《公路法》修订案虽然没有明确提燃油税的字眼,但知道燃油税立法的人都知道,这里的费改税就是指燃油税,没有别的任何含义。

 

三、关于授权立法与《立法法》的矛盾

无论是1985年全国人大授权立法,还是《公路法》修订案,无疑都属于特别法的范畴,而2000年出台的《立法法》第八条规定的“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”必须以法律的形式即必须由全国人大制定的条款,属于普通法的范畴。按照法律的适用原则,特别法优先于普通法,因此,国务院依据1985年的授权和1999年《公路法》修订案,来制定燃油税的相关条例,并不违背《立法法》的原则和精神,更不是新法与旧法的冲突。

 

由上观之,围绕燃油税立法权的争议,其实是对燃油税本身的立法变迁和我国二元的立法体制的内涵与历史背景缺乏全面的理解所致,再加上混淆理想与现实,简单的套用诠释所谓国际通行的“税收法定原则”,从而引发了不必要的立法争议。当然,从长期来看,随着我国改革从“摸石头”的路径依赖淡出,国务院承担的大量的立法任务将逐步回归人大,“税收法定”原则的国际含义才能在中国具有普适性。

 

(检察日报约稿 )

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