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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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燃油税方案的不足与改进  

2008-12-08 08:24:02|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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125四部委发布了《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》,并向社会征求意见一周。纵观方案,核心内容有两点:一是将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元,同时取消公路养路费等六项收费;二是改革成品油价格形成机制,将将现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。

考虑到燃油税改革中利益的盘根错节和激烈博弈,以及石油垄断企业的议院游说的压力,我们对燃油税方案的不完美和妥协是有心理准备的。的确,作为一项具有风向标意义的关键领域的改革举措,在改革处于深水区的今天,能够克服重重阻力出台,并能在形式上重视民意的表达,其本身的象征意义已经超越了我们对内容的实质期待,对这样的改革举措,首先让其出台启动改革,并逐渐完善,显然比继续难产要好,但只是没有想到,妥协的力度会如此之大。

燃油税改革的目的是“公平、规范、节约、减负”,这说明目前出台的方案承担的改革重任已经远远不限于十四年前的初始目标“费改税”哪么简单。而是在规范政府收费行为的同时,亦为资源耗竭型的中国经济模式走出困境承担着节能减排的现实使命,同时还承担着为未来公路建设筹措资金的重担。如此众多的公共政策目标,决定了燃油税在设计上需要对公共政策的诸多目标进行平衡和考量并在制度上予以体现,而从方案本身来看,“公平、规范、节约、减负”的目标并没有给予我们期待的制度安排。

第一、关于成品油的价格下调问题,方案没有做出回应。目前国际油价已跌破50美元,最低到达44美元,美林预测,随着世界经济衰退向纵深发展,国际原油价格可能会跌至25美元。但目前中国成品油的价格一直稳居90美元左右的高位,与国际原油市场远远背离。方案对此只字未提,四部委却以“提高成品油单位税额后,现行汽、柴油价格不提高”来应对,与民众的期待有很大的距离。

第二、关于规范公路收费。这是燃油税改革的初衷,目前方案给出的是取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。养路费和过桥费根本纳入改革的范畴,连原来计划一次性取消的政府还贷二级公路收费也变成了“逐步有序取消”,但没有给出时间表,这个方案显然没有反应民众的期待和现实。

第三、关于成品油价格形成机制。方案的基本原则是“国内成品油价格继续坚持与国际市场有控制地间接接轨”,将将现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格,国家对成品油价格继续进行管制。也就是说,并没有形成基本的市场化定价机制,价格仍然实行以政府管制为主,以市场调节为辅的基本价格格局,这意味着,对石油企业的财政补贴不会一次性取消。一定程度上体现了对石油企业巨头现有利益格局的维护。

第四、提高成品油消费税后整个社会的负担问题。由于本次税费改革最终采取的不是单独征收燃油税,而是通过提高成品油消费税的方式。这意味着,在成品油价格存在很大泡沫,尚未回归合理价值的情况下,讨论负担的范围已经远远不是取消“六费”与提高八毛钱的税收哪么简单。因为这是对整个社会用油进行征税,而不仅仅是针对用车一族。从我国用油的结构来看,据统计,2007年我国原油表观消费量约为3.46亿吨,工业用油其实是大头,占50%以上,而交通用油仅仅占20%以上。如果说汽油大多数用于交通的话,而柴油80%以上用于发电、农机、水利、轮船、航空、铁道、机械等非用路行业,这些行业和取消的“六费”根本没有关系。这意味着,事实上其他行业的负担是加重而不是减轻了。如果油价没有一个明显的下降,成本将显著增加,而这些增加的成本无疑会传到到各个行业,引起生产成本的上升。对于公务用车,似乎不是什么问题,只是意味着我们的税收里面,行政费用又增加了不少,并不能增加公务人员的节约意识。

第五、关于专款专用。方案规定,这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用,主要用于替代公路养路费等六项收费的支出,补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费,并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。可以看出,调整的消费税主要用于支付改革的成本,并没有明确规定用于未来的公路建设。

很显然,方案的最大特点是对现有利益格局的维护和妥协,而正因为此,能否实现“规范、公平、节能、减负”的政府目标尚不可知。特别是在燃油税的价格改革方面,既没有提到降低现行成品油价格的计划,没有给出时间表,更没有设计出成品油价格与国际接轨的合理区间,至于民众关注的过路过桥费更是只字未提。这些诸多的制度空白和不确定都使得燃油税方案本身因为缺乏操作性而成为“戴着镣铐的舞者”。这也决定了我们不能对反其期待太多,渴求太多。

考虑到方案目前正处于征求意见阶段,虽然只有短短的一个星期(含双休日)的“公示期”,但我们仍然珍惜这种表达民意的机会,有必要对现行方案的不住和缺憾提出一些合理化建议,希望政策制定者能对以上的空白能够给予制度上的回应。

第一、首先,一定要给出成品油价格调整的更具操作性的方案和成品油价格市场化机制的时间表。方案虽然强调了很多成品油价格调整的原则。如“建立和完善既反映国际市场石油价格变化和企业生产成本,又考虑国内市场供求关系;既反映石油资源稀缺程度,又兼顾社会各方面承受能力的价格形成机制”,但我们认为,改变“高不成,低不就”的价格扭曲状况,使成品油与国际接轨只是早晚的问题,方案必须对此有所体现,而不能对国际油价的变化置若罔闻。在定价机制上,考虑到石油行业的垄断性,对于“国内平均加工成本、税收和合理利润”都应该予以明确。

第二、关于收费改革。考虑到中国公路投资的主体和资金的匮乏现实,我们并不期待可以一下做到“一脚油门踩到底”,但我们认为一次性取消政府还贷二级公路收费是完全可能的,同时对过桥费、高速费等应列出改革的时间表,特别是对一些明显不合理的过桥费,一定要予以取消。对于其他投资主体利益的补偿,政府应该明确通过赎买的方式,逐渐收回高速公路的经营权,让高速公路真正成为公共产品。

第三、关于燃油税的税率确定。我们认为,中国的资源状况和经济发展模式决定了节约资源的重要性。石油、天然气人均可采量仅为世界人均值的8%。1993年起,中国成为石油纯进口国,目前已成为继美国之后世界第二大能源消费国。现在中国的GDP占世界总量的5.5%左右,只有美国的四分之一不到,但消耗的能源世界的15%左右,仅次于美国。消耗的资源比日本、德国、英国、法国加起来的总和还大。这更说明了中国节约能源的重要性,因此,未来税率的提高是肯定的。在提高消费税之后,中国的税率仍然属于世界上低税率的国家,应该比世界上80%以上的国家都低,但这并不意味着我们的负担轻。我们认为,石油价格的扭曲和不合理的公路收费已经成为实行高税率的节能政策的最大障碍,就长远来看,实行高税率显然比目前的低税率政策更能反应中国的资源匮乏状况,在这方面,我们更应该学习日本和欧盟,而不是美国。只有真正理顺成品油价格和彻底规范公路收费,我们才能确定一个比较高的税率。

第四、关于农民、公交、出租等特别群体的补贴机制。我们认为,应该参照美国等国家,通过直接的减免或者先征后返的方式,而不是通过财政补贴,中间环节过多,一定会有补贴不到位的弊端。

第五、关于专款专用。我们认为,对于提高的燃油税,不能赋予其过多的责任,从改革的方向而言,应该更明确为未来公路建设筹措资金,这是很多国家的一个很好的制度设计。现在的方案规定资金用于“替代公路养路费等六项收费的支出,补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费,并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。”我们认为不妥,“六费”的支出与其说是养路,其实是在养人,属于不合理的指出范畴,我们建议政府承担改革的成本,为下一步使高速公路等真正成为公共产品而创造好的制度基础

 

最后要指出一个误区:真正的“燃油税”随着方案的出台已经胎死腹中了,现在出来的是燃油消费税!而这个,是有很大很大的区别的。国家通过偷换概念,悄悄地把本来只针对“车船”的税,一下子扩大到了所有人的头上。这个帐,以后给你们慢慢算。

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