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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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国资法让国资委干干净净“做人”  

2008-10-30 09:37:21|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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20081028,十一届全国人大常委会第五次会议表决通过了中国第一部《企业国有资产法》。稍微回顾一下国有资产立法的历史就会发现,目前出台的《企业国有资产法》不仅立法的时间跨度很长,从规划到正式出台,历经三届人大,差不多用了15年的时间,而且,由于各界对该法的情感和赋予的历史使命甚多,又使该法无疑成为争议焦点最多的法律,这在某种程度上反映了民众的复杂情绪和现实期待。甚至连法律文件的名称也不断变换,从最初的《国有资产管理法》到最终出台的《企业国有资产法》,诸如此类,都反应了国资立法问题的重大和复杂,同时也从另一个侧面见证了立法者在国资立法认识上的跃迁和理念的嬗变。

 

顾名思义,《企业国有资产法》是一部“小国资法”,其调整的对象只包括金融资产在内的经营性国有资产。这样的定位,一方面降低了立法的难度和阻力,同时亦确保能将宝贵的立法资源集中起来回应现实的焦点问题。就此而言,《企业国有资产法》无疑是一部成功的法律,它用大量的条文对民众反响激烈的国有资产流失问题给予强力的立法回应——该法总共77个条文,用近30个条文规范企业国有资产流失问题,这样的立法深度和广度,前所未有。但这部法律的最大价值还在于,它以立法的形式,突破国资委的强大阻力,重新明确了国资委作为纯粹的出资人的职能定位。这将在相当长的一段时间内影响国有资产管理的制度架构和价值体系,在国资委权势甚隆的今天,其意义是突破性的。

 

不可否认,就制度设计的初衷而言,2003年国资委的成立,可以说为塑造真正的国有股股东和实现有效的公司治理提供了一个良好的开端。但是一个机构的成立终究只是一种组织结构上的变化,属于“硬件”。更重要的是“软件”:即国资委的行为目标和行为方式。制度设计者把国有资产管理机构作为国有资产的“出资人”,其和企业之间的关系只能是投资与被投资的关系,主要行使国有资产股东权利。但随后出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》却完全颠覆了将国资委定位于“出资人”的制度设计,而是大大强化了国资委的权力。按照该条例的规定,国资委一方面作为股东代表政府履行出资人职责,拥有企业高层的任免权、薪酬决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列“老板”的权力,另一方面,作为国有资产的主管部门,其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会等庞大的“婆婆权”,成了企业名正言顺的“老板加婆婆”,成了一个坐拥近200家大型央企,掌管资产达30万亿的新中国成立以来最有实权的机构。

 

这样的现实无疑和改革的目标是背道而驰的。国有企业改革的历程一再表明,企业与政府关系变迁的历史,其实就是一部不断扩大企业自主经营权和限制政府干预的历史。而确保企业自主经营的关键是正确界定国资委与企业之间的权力边界,构筑新型的政企之间的互动关系,防止政府的过度干预,这是30年改革的一大共识,不容颠覆。然而,《暂行条例》对国资委职能的背离,使国资委在短短的5年时间,不仅“做大做强”了国企,而且悄然“做大做强”了自己,成长为一个集出资人职能和政府监管职能与一身,影响力超越整个国企改革层面,出没在与国有资产有关的每一个角落,在和监管企业的博弈中拥有绝对的谈判地位的一个强势机构。在强大的国资委面前,企业根本没有博弈的机会,遑论什么经营自主权。国资委的这种职能定位,从根本上推翻了30年来政企关系的正常逻辑,对整个国企改革的目标显然造成了颠覆性的摧毁,因而饱受争议。

 

国资委破解这种“囚徒困境”的关键在于明确自己的定位,剥离本不应当由出资人承担的公共管理者的职能,以一个纯粹的出资人的身份出现,而不承担其他的公共性义务。可以说,《企业国有资产法》的出台,无疑为国资委出资人职能的重新回归奠定了法治基础。《企业国有资产法》明确规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。同时规定,国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责,这为国资委做一个“干净”的出资人设计了一个法治框架。在具体行为模式上,《企业国有资产法》将国资委的权力限定于选择管理者、资产处置和重大事项的决定等纯粹的“股东”权利上,并和《公司法》等相关法律完全对接,从而将国有资产立法,国有资产战略布局和结构调整政策、国有资产的基础管理等公共政策、公共权利和公共管理的范畴完全剥离出去,从法制的角度而言,完成了一次漂亮的转身和职能的转型。

 

毕竟,国资立法涉及的利益冲突太大,涉及的相关利益部门非常庞杂,期间的利益博弈更可谓惨烈,立法中的妥协实难避免。正因为此,决定了目前出台的《企业国有资产法》只是一部过渡和妥协的法律。从《企业国有资产法》对国资委的定位来看,在操作层面仍然存在着模糊和“灰色地带”,国资委以前承担的社会职能由那些部门继承,国资委通过什么样的平台来履行出资人的职责,这些都并未在立法上最后厘清。但考虑到国资委在立法过程中的利益考量,考虑到其权力的取舍和职能转型有一个过程,同时也为了给未来的进一步改革留有余地。尽管在此次立法上,立法机关显得小心翼翼,但国资立法的知识谱系及利益博弈决定了在中国进行这种努力的艰辛不易,从这个意义而言,这次成功剥离社会公共管理职能,让国资委瘦身成纯粹的出资人,无疑是立法的一次胜利。

 

通过“减持”国资委的权力,使其具备了干干净净“做人”的制度前提,保证了国企改革的大方向和国企改革的共识不被颠覆性破坏。通过一段时期的职能交接和过渡,国资委将会以超脱的心态,通过建立国有资产投资公司等平台,行使出资人的职能,利用并购重组等手段,使国有资本从大多数竞争性领域退出,推动其向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中,真正发挥国有经济真正的影响力和控制力。从改革的整体而言,这样的路径无疑是正确的,可以避免国企改革再次回到政企不分的最坏的“纳什均衡”中去。

 

(南方都市报经济人马光远专栏)

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