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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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中央“代发代还”控制不了地方债的风险  

2009-01-04 09:26:09|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于地方政府发债的消息又见诸报端。据某媒体报道,财政部已经制定了“时间表”:地方政府发债最早可能在20092月开闸,其方式为财政部代发地方债券,而非由地方政府直接发债。这使讨论了五六年之久的地方政府发债问题再次成为民众关注的焦点。

这次地方发债提速的主因,无疑和全球金融危机下,中央提出的刺激经济的“十项措施”有关。在中央提出4万亿的投资计划后,地方政府随即提出了总规模则高达18万亿元的投资计划,而这个数字远远高出地方财政实际收入的数倍。很显然,“钱从哪里来”成为这些“纸面数字”能否真正落实的关键。如果从深层体制根源来看,地方政府发债的真正根源在于当前我国各级地方政府承担的巨额“隐性负债”和依靠卖地生存的财政状况。

我国目前的分税制和《预算法》一方面将大量的地方性事务归于地方,另一方面明令禁止地方政府发债和预算赤字。这样的制度逻辑,使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态:一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求,另一方面,地方政府在法律规定不能负债的情况下,只能过度依赖银行和土地收入,承担巨额“隐性债务”。权威研究报告的数据显示,我国各级地方政府承担的债务保守估计在4万亿左右。如果不允许地方政府发债,地方政府要么荒疏公共事务,要么选择承担非法的“隐性债务”,这种制度困境显然不是一个合理的选择。因此,在分税制体制一时难以撼动的情况下,通过立法允许地方政府发债,启动经济刺激计划,同时亦让地方“隐性债务”阳光化,摆脱对土地的过度依赖,似乎成了一个可行的选项。

其实,从宪政建设的角度而论,允许地方政府发债对于建立一个善治的为地方负责的政府大有裨益。在欧美等国家,地方政府发债的规模远远超过中央政府。就我国地方建设而言,更需要一个有财力的权威地方政府来推进公共事务建设。允许地方政府发债,实际上是直接把地方政府推向了市场,哪些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐,因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,这在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用。

因此,地方发债的关键在于如何从制度设计上控制各种风险。从目前媒体披露的地方发债的思路来看,通过由中央“代发代还”来控制风险。但这种由中央信用来兜底的风险控制模式非但起不到到防范风险的作用,反而因为有中央政府担保引发地方政府更大的“道德风险”。中央“代发代还”的最大特点是行政审批。地方发债的额度由中央政府审批,在国务院核准的额度内,财政部将会通过发行国债的方式,按照批准的额度,向社会发售,在偿还环节,由地方财政将到期本息按期缴送至财政部的专户,由财政部代为偿还。也就是说,在这种模式下,“地方债券”的偿还信用完全是中央和地方两级政府的政府信用而非市场信用。按照这种制度设计,对于不同偿还能力,不能治理水准的地方政府,除了体现额度的不同之外,在利率水平,市场评级等方面根本没有任何区别,而这对地方政府显然没有任何约束,在无力偿还的情况下,只能由中央买单。很显然,这其实是一种风险最大的制度设计。

很显然,地方债券的市场信用度不在于各个评估机构的评级,而在于地方监督是否有力和地方政府的行为模式,这是衡量地方善治的一个重要尺度。我们看到,中央在本次地方发债上,通过四万亿投资进行试点的意图非常明显,制度设计上非常小心翼翼,不但在发债的范围上仅限于中央配套投资计划等民生工程,更通过额度审批,代发代还等进行风险控制。但从长远来看,地方政府发债的逻辑前提应该是通过市场化的方式而不是中央政府的兜底或者担保。

我们建议,在地方发债开闸的同时,具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向,不要搞审批、配额等给权力寻租留下空间的机制。一旦存在审批和配额,地方政府亦会不遗余力的通过“跑步钱进”达到其目的,整个发债的机制将完全被破坏,引发一系列的道德风险和危机。中央政府相关部门只要管制好利率和用途,至于发债多少,发债的用途,应该将主要的监督权交给地方人大。

这样,地方政府发债的问题由行政审批问题演化成市场选择问题,由政府信用演化成市场信用,由中央政府监督演化成公众监督。这样,政府发债的持续性、规模、债券的信用完全取决于公众对于地方政府直立水平的评价和监督,而只有把真正的监督权力交给公众,并且这种监督有效,则地方政府发债就不会引发债务危机,更不会成为毁灭的种子。

(东方早报特约评论文章)

 

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