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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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地方政府发债的宪政意义  

2009-02-19 01:12:52|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2月17日 ,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》,这是官方第一次在正式的公开文件中提及“地方政府债券”。这意味着承担地方绝大多数公共事务的地方政府,第一次在政治和法律层面获得了一个责任主体“举债”的权利,这是中国五千年政治文明史上一个里程碑事件,其意义无疑是革命性的

长期以来,我国的政治架构和《预算法》一方面将大量的地方性事务归于地方,另一方面明令禁止地方政府发债和预算赤字。这样的制度逻辑,使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态:一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求,另一方面,地方政府在法律规定不能负债的情况下,只能过度依赖银行和土地收入,承担巨额“隐性债务”。权威研究报告的数据显示,我国各级地方政府承担的债务保守估计在4万亿左右。如果不允许地方政府发债,地方政府要么荒疏公共事务,要么选择承担非法的“隐性债务”,这种制度困境显然不是一个合理的选择。因此,在分税制体制一时难以撼动的情况下,通过立法允许地方政府发债,启动经济刺激计划,同时亦让地方“隐性债务”阳光化,摆脱对土地的过度依赖,似乎成了一个可行的选项。

事实上,从宪政建设的角度而论,允许地方政府发债对于建立一个善治的为地方负责的政府大有裨益。在欧美等国家,地方政府发债的规模远远超过中央政府。就我国地方建设而言,更需要一个有财力的权威地方政府来推进公共事务建设。因此,地方政府发债本身作为一种制度无所谓好坏,在于如何去控制风险,而真正控制风险的关键则在于地方政府治理是否民主有效,这已为大多数国家所证明。从这个逻辑出发,允许地方政府发债,实际上直接把地方政府推向了市场的前沿,在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用,哪些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐,因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,这无疑将彻底改变地方政府的思维和基因,使地方政府成为一个真正负责于当地民众、自觉维护和培育自身信用的公共机构。

地方政府能否成功发债,关键是如何合理设计风险控制和监督机制。从目前媒体披露的设计看, 2009年拟发行的2000亿元地方政府债券将通过中央政府代发代还的形式,由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度。这意味着,地方债券在发行、监督和风险控制等方面完全方面被置于严格的政府管制和审批的桎梏下这种机制的缺陷是显而易见的:

首先,这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式非但起不到防范风险的作用,反而因为有中央政府担保引发地方政府更大的“道德风险”,软化了地方政府的债务约束;其二, 2000亿的发债额度,僧多粥少将导致地方之间的激励博弈,新一轮的“跑部前进”和寻租行为一触即发;其三,按照偿还能力来分配额度,其结果将是不缺钱的东部获得的额度远远高于资金匮乏的,资金错配的“马太效应”将进一步拉大地区鸿沟;其四,对于不同偿还能力,不能治理水准的地方政府,除了体现额度的不同之外,在利率水平,市场评级等方面根本没有任何区别。很显然,这其实是一种风险很大的制度设计

诚然,由于我国债券市场本身并不完善,评级和信用机制残缺,似乎为完全靠政府监督提供了理由,但长期而言,完全靠政府进行审批和监督无疑会产生更大的积弊。我们建议,在地方发债开闸的同时,具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向,不要搞审批、配额等给寻租留下空间的机制。一旦存在审批和配额,地方政府亦会不遗余力的通过“跑步钱进”达到其目的,整个发债的机制将完全被破坏,引发一系列的道德风险和危机。中央政府相关部门只要管制好利率和用途,至于发债多少,发债的用途,应该将主要的监督权交给地方人大。这可以在一定程度上倒逼民主政治改革,推动人大代表的精英化和年轻化。同时,强化信息披露机制,财政部建立全国性的地方政府债券信息管理系统和债务预警指标体系,定期在公开媒体披露公债的财务信息,确保公众的知情和监督权。

 

    按此逻辑,则地方政府发债的问题由一个公共选择的问题演变成一个市场选择问题,由政府信用演化成市场信用,由政府监督演化成公众监督,这种范式的转换显然具有民主宪政的价值意义。在此逻辑下,地方政府公债的信用并不是取决于少数的评级机构,亦不是取决于地方政府的意志,而成了民众对地方政府治理好坏评价的最好的一个标尺。如果在允许发债的同时,建立地方公债公开交易市场,媒体定期披露地方公债的评价指数,将权威机构的信用评级、交易情况等在公开媒体搞公布,使地方公债的风险和信誉度随时置于公众的眼光下,风险完全可控,发债就不会成为毁灭的种子。

(东方早报专栏文章)

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