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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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2万亿住房公积金安危何系?  

2009-02-06 12:12:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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据媒体报道:我国住房公积金总归集额已达两万亿元左右,按照现在的速度增长,在不久的将来,住房公积金将会成为中国最大的基金。跑在资金膨胀速度前面的却是一系列住房公积金领域大案要案的频发。住房公积金领域要么不发案,要么就是大案,涉及上千万元资金是家常便饭。据介绍,公开报道过的住房公积金案件,从2003年的3起,2004年的8起一直上升到2007年的17起,2008年的18起;涉案金额也从2003年的1.16亿元上升到2004年的7.9亿元,2006年更是达到最高峰10.8亿元。

 

与此同时,却是很多地方的住房公积金的使用效率的不足,大量资金闲置沉淀,有些地方的资金使用率不足20%,沉淀资金高达6千亿。一方面是住房建设资金的严重匮乏,另一方面是资金的浪费和沉淀,这种不能自圆其说的扭曲状态说明,改革现有的住房公积金管理和运作体制,已成为住房领域的头等大事。

 

我国住房公积金制度系舶来品,其基本模式源自新加坡的中央公积金制度。作为公民住宅权的体现和住房保障制度的一部分,自1998年正式建立以来,全国各级住房公积金累计的资金高达2万亿,为集聚住房资金、改善公民的居住条件发挥的作用自不待言。

 

然而,作为一项制度设计,我国的住房公积金制度运作十年以来,其先天性的制度残缺隐藏的弊端日益显现。按照目前的架构,住房公积金实行“住房公积金管理委员会决策,住房公积金管理中心运作,银行专储,财政监督”的模式,似乎完美无缺,但事实上禁不住现实的推敲和试错:

其一,住房公积金管理委员会本身是一个虚无的结构。按照《住房公积金管理条例》的规定,住房公积金管理委员会作为决策机构,其成员组成为:人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3,工会代表和职工代表占1/3,单位代表占1/3。也就是说,承担决策大任的成员全部是兼职,精力尚且不论,遑言什么决策的科学。

其二,住房公积金管理中心“妾身不明”。按照《住房公积金管理条例》,住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。但这个“事业单位”在现实运作中却大多脱胎于地方财政部门,在管理上更是挂靠财政。其在整个住房公积金制度体系中却处于核心地位,负责住房公积金的归集、使用和管理,独自承担住房公积金贷款风险。但如果我们仔细分析,却发现,这样一个“风险中心”其实是一个“三无”的单位:无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构,其无论发放的贷款也好,还是投放国债,都不是自己的钱。在缺乏监督的情况下,这使住房公积金管理中心成为一个制度设计上最忌讳出现的机构:权很大,运作庞大的资金,但责很小,其本身的资产根本不足以承担任何风险。同时,作为制约机制的一部分:银行专储,在银行有求于住房公积金管理中心的情况下,更成为一道虚拟的防线。

第三,住房公积金的投资渠道单一,按照《条例》,只能投放国债和发放住房公积金贷款。这样的设计意味着,其一,作为非金融机构的住房公积金管理中心的贷款行为不会受到银监会的监督,但同时也缺乏更多的理财和投资渠道,其二,在利润的驱动下,管理中心要么遵守投资制度,让资金闲置沉淀,要么铤而走险,违法理财。

 

以上三点制度的先天性残缺导致的结果,使得住房公积金制度的管理、监督、运作基本上成为漏洞百出的天窗,大案要案频发就成了一种必然。在制度存在先天性缺陷的情况下,对制度本身打补丁的修补方式显然于事无补,对于预防风险没有任何起不到任何“制度樊篱”的作用。甚至,在现有的制度体系中,我们根本找不到住房公积金管理中心存在的理由和价值:如果说管理中心就是为了缴存和发放贷款,购买国债,其实根本没有必要设立专门的机构来养一大帮人,只要直接把钱存银行专户即可,这是个基本的常识,成立专门机构,既增加了交易费用,在监管失灵的情况下,还会发生挪用、贪污等败德行为,就合理性而言,取消住房公积金管理中心,比任何修修补补的价值但要大。

 

但是,住房资金本身的“保障”属性决定了,将这些钱完全存入商业银行,可以避免挪用、贪污和管理费用高昂的风险,但却避免不了商业风险,虽然我们可以设计住房资金“专户”,但这需要银行内部在控制机制上设置防火墙用于保障资金的安全,这在目前中国商业银行的风险治理水准下暂时还难以做到避免风险。因此,我们认为,最合理的制度选择是将住房公积金管理中心转型成住房银行,按照政策性银行的模式将其纳入金融机构的主流监管体系,受银监会的监督,同时,拓宽其业务投资渠道,解决资金沉淀问题。

 

具体设想是:住房发展银行是以住房公积金为唯一资金来源的国家政策性银行,行使国家公积金法赋予的行政职能,全国成立住房发展银行总行,负责政策指导内部监督和资金在城市间调剂,各个城市将资金余额的20%上交总行作为兑付准备金,资金使用率低的城市,可视情况上存更多资金;总行用兑付准备金和上存资金用于全国贷款资金调节,充分利用各地沉淀资金。住房发展银行是政策性金融企业,具有独立的金融企业法人地位。这样,按照银行的监管模式对其进行监管,按照银行的投资模式进行投资,完全可以避免目前这种一方面资金限制沉淀,一方面,大案要案频发,资金安全得不到保证的管理体制。

 

在建立住房银行的同时,应该在制度层面提高立法层次,目前的《住房公积金管理条例》显然已经不适应管理2万多亿之巨的资金,必须加快《住房公积金法》的立法步伐。并且在法律上明确住房公积金的性质,避免相关部门对这笔巨额资金的使用上跑偏了调。特别是,我们看到建设部最近声明要利用住房公积金建设廉租房试点,这种全然不顾住房公积金的产权完全属于公民个人的行政行为,根子上还是缘于没有法律的保障而已。就是按照目前的《住房公积金管理条例》,职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有,对于产权上完全属于“个人”的东西,作为委托管理或者说作为保姆的“住房公积金管理中心”有什么权利拿去建廉租房,与法与情都说不过去。

 

解决资金沉淀问题必须以尊重公民个人的产权为前提,这是财富和法治文明早已昭示的,我们建议,在成立住房银行后,国家发行廉租房建设特别国债,住房银行通过购买特别债券的形式解决资金沉淀问题,即尊重了个人产权,又解决了沉淀和资金缺口,无疑是一个更为智慧的选择。

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