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马光远的博客

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破解农民工养老保险制度的“囚徒困境”  

2009-02-06 10:30:16|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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25,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见。这意味着,论证数年之久,攸关2亿3千万“农民工”养老问题的国家层面的政策立法正式破冰。

虽然人保部展示给公众的仅仅是个文件“摘要”,但基本已涵盖了当下“农民工养老保险”的主要难点焦点问题。仔细看,这个《办法》基本上算早前已经在重庆试点并得到舆论广泛赞许的农民工养老保险办法的“升级版”。《办法》考虑了“农民工”流动性强,收入低的主要特点,特别是考虑了我国目前城乡二元体系的现实,在制度层面为“农民工”量身定做了一个与城镇居民养老保险制度“双规”并行的养老保险体系,和以前的养老保险办法比较,基本上算体现了“低费率、广覆盖、可转移和能衔接的”政策要求。

《办法》所规定的缴费比例、账户转移及权益累计年限,实际上是对近年来“农民工养老保险”参保率低、退保率高,跨区域转移难等现实问题的政策回应。造成这种局面的根源无非有三:一是缴纳比例太高,按照现行城保制度规定,用人单位需缴纳工资总额的20%,个人缴纳工资的8%,这无论对于企业还是低收入的“农民工”而言,都是一笔不小的负担。二是跨区域转移难,“农民工”无论是工作单位,还是工作区域都流动性很大,在全国各地统筹级别千差万别的情况下,转入地和转出地都处于自身利益的考虑,规定养老保险关系转移时只能转个人账户,而不能转社会统筹部分的钱。这种不能全国漫游的“制度樊篱”背后的地方利益博弈其实情有可原,在很多地方统筹资金缺口很大的情况下,不愿意其他地方的账户转入是一个理性的选择,并无可以指责之处。三是没有规定累计概念,规定只有在当地累计工作15年才可以享受领取养老保险待遇的硬杠杠只能迫使农民工“退保”,从长远来看损害了农民工养老保险权益。这样完全为城镇职工量身订做的制度显然无法简单拷贝到流动性强,没有固定工作的农民工身上。

因此,针对城保养老制度的以上与农民工不“兼容”的三大制度障碍,现行《办法》大大降低了用工单位和个人缴纳的比例,同时,规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。这意味着,无论农民工在那里工作,他的个人账户的权益一直会累计起来,然后按照其累计工作年限而计算支付,不管其是否满15年,都可以按照相应的办法领取自己账户的资金,这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。

但是,也应当看到,人保部规定的公开征求意见的《办法》虽然针对性强,有亮点,制度的人性化设计较足。目前的方案也仍有相当多的细节有待完善。其一,异地接续的具体操作办法尚不明朗;其二,农民工的养老保险是否有财政补贴办法;其三,随着我国城镇化的进程,一部分农民工肯定要转变身份,其账户如何与城镇保险“接轨”,解决制度设计上的 “囚徒困境”也需要在制度上并没给出回应。因此,我们认为,目前的这个公开征求意见的“摘要稿”只是解决了农民工养老保险在国家层面制度残缺的一部分问题,对于账户的跨区域转移导致的地方利益冲突以及未来农民工身份转换后两种账户如何衔接问题,都缺乏明确的制度设计,而这也许才是评价制度成败的关键。我们建议人保部应尽早建立一个全国社保机构统一的业务操作平台,为全国性的账户转移提供制度支撑;对于跨区域转移的地方利益问题,建议国家财政通过补贴的方式解决。同时,对转入城保的农民工,应该规定折算为城镇职工基本养老保险缴费年限的具体办法。

当然,在二元结构下,解决农民工的养老保险问题,要设计出一套完全解决农民工养老保险难题的制度不可能一蹴而就,特别在二元结构将长期存在的情况下。但只要中央能够通过财政补助的方式弥补地方政策的鸿沟,一定能够找到充满智慧的解决之道。

(为新京报撰写的社论)

 

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