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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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拯救世界上最昂贵的公路  

2009-03-20 10:24:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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央视3·15晚会曝光了湖南浏阳当地国道收费站的收费情况。杨家收费站将与319国道并行的106国道拦腰截断,在106国道上建有两处路障,相距只有200米,把两边来往的车辆全部强行“引导”到收费站收取通行费,而“引导”带来的收益,仅2008年增收目标就高达1600万,8年下来收取的费用之大可想而知。

很显然,杨家收费站这种乱象绝非个别,只是全国公路乱收费的一个缩影。去年燃油税改革方案公开征求公众意见伊始,短短1300字的方案,涉及的问题千头万绪,政策制定者依然不得不占用宝贵的立法资源,在配套措施里用近一百字提醒:确保取消收费政策落到实处,严格禁止变相新增收费项目、乱收费。当时笔者在某电视台访谈节目中,主持人问为什么要在政策里就乱收费的问题要三令五申,我当时说,恐怕上有政策,下有对策,除了一些被取消的费用避免披着各种马甲“借尸还魂”(天津的通行费就是一个典型),一些地方也很有可能搞公路突击升级,将应该取消收费的普通公路升级成高速路。现在看来,这两个担心不幸都变成了活生生的现实,更令人忧虑的,因为“六费“的取消和政府二级还贷公路取消试点的实施,地方政府为了弥补这个政策“亏空”,势必加大在违法收费方面突破和拓展的步伐,杨家收费站的肆无忌惮就是一个最好的解读。

在合法收费已经畸高,违法收费又无孔不入的情况下,有着3000 多万从业者的公路运输业就陷入一个不能自圆其说的扭曲状态:要么违法超载降低成本,要么合法经营缴纳各种“路费”而最后亏损倒闭,但超载大多数情况难以逃脱巨额的罚款。这样的制度环境,不仅守法经营成为不可能实现的状态,即使违法超载依然难以找到存活的制度空间,这个所谓的物流行业其衰败就成了必然。如果再考虑“延伸效应”,物流成本的上升直接导致制造业价格没有竞争优势。据估计,中国物流成本占国民经济生产总值的比例接近20%,比日本和美国多一倍左右,而各种合法和非法的公路收费显然难逃其咎。

因为信息的保密,精确核算这个制度成本很难。但通过一些不完全的数据还是可以看到,整个社会和产业担负的成本之大超乎想象。根据有关机构的估计,我国的公路通行费标准按可比口径比欧洲等发达国家高很多(有报道称高达9倍)。从我国公路用户费()的构成来看,主要是养路费、车辆购置税和通行费3,其中通行费的融资能力最强。这昭示着为什么在燃油税改革的时候,政策的设计者恰恰让“通行费”漏网。还有非法成本,公安部公布的2007年全国机动车和驾驶人统计资料表明:中国载货汽车保有量为10465404辆,如果每台车每年2万罚款计,全国每年的罚款居然超过了800亿。另外,国家审计署2008年公布的2006年度审计数字则更为触目惊心:我国16省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个,截至2005年底违规收取通行费149亿元;7省(市)提高收费标准,多征收通行费82亿多元;12省(市)的35条经营性公路,由于批准收费期限过长,获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上,成为名副其实的“高价公路”!

这种地方上合法和违法创收造成的高昂制度成本,直接导致了公路运输业的萎缩。比如,在交通运输部公布的十一五规划中,明确表示鼓励发展大吨位车、标准化的集装箱拖车,但在实际的执法措施中,集装箱卡车因为本身自重的缘故,往往成为“公路执法者”创收的重点。在物流成本占GDP不降反升的情况下,中国制造业的利润空间也被挤压,无力治理“三乱”,只能把制造业降低成本的希望寄托在挤压法治空间,寄托在劳动者最低工资的突破上。

这样,从制度设计而言,破解这个困局的关键无疑在于通过合理的政策设计,为物流业减负。国务院在确定“十大产业规划”的时候,最终选择物流业而不是房地产或者能源作为第十大需要振兴的产业,其良苦用心显然不只是物流业本身,而是看到了整个经济循环中最大的制度残疾,通过物流业的振兴而为整个改革寻找下一个改革的突破点。如果将整个中国经济视为物流业的一个缩影,制约其竞争力的无疑就是高昂的制度成本和交易费用。

这样,改革路径设计的突破点就放在了压缩制度成本上,如果说,前三十年改革立足于突破旧的制度藩篱,则未来改革的关键就是追求制度本身的集约化,通过行政体制的改革、通过法治的健康和完善,降低整个社会的制度成本和交易费用。考虑到利益的复杂博弈,与此相应的制度建设必须正式提上日程,并且不容拖延。这将在一定程度上决定中国未来的兴衰沉浮,决定中国的前途和命运。我们不能说别无选择,但应认识到,我们已经没有时间举棋不定。

以公路运输业为例,“三乱”成为影响经济体健康的恶性肿瘤的根源无疑在于地方利益,而破除地方利益的关键是提高立法层级,将通行费等收费权收归中央,不再审批新的收费项目,并给政府还贷的二级公路取消收费一定列出明确的时间表,这是减负的前提。从长远而言,一定要改变公路投融资体系,将燃油税改革的带来的收益主要作为公路建设的费用,而不是继续去养人,减轻地方在公路建设方面的资金压力,使其不再为公路建设而负债,或者不再以公路建设为名而收取费用。

按照公共选择学派的观点,未来决定一个国家竞争力的不是经济,而是政治和制度方面的挑战,诚哉斯言!在国际竞争日益剧烈的今天,如果一国选择了有利于生产率增长的法律制度,则它就选择了繁荣。与此相反,如果一国允许破坏生产力的政策和法律存在,也即选择了贫穷。正如《纽约时报》的专栏作家托马斯.弗里德曼所认为的,未来的世界是平的,对于中国而言,如何消除影响生产力发展的各种政策路障,加入全球扁平化的“制度物流”体系,的确攸关中国的未来。

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