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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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将发债作为建立地方良治的长效机制  

2009-03-22 12:27:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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继温总理在政府工作报告中正式宣布2009年中国将发行2000亿的地方政府债券后,3月17日财政部以答记者问的形式就本次地方政府债券发行的相关问题进行了迄今为止最详细的披露。

从财政部披露的信息基本可以判断,本次发行地方债券的目的完全是为了弥补中央项目配套资金的需要,2000亿本身的规模也很小,分配到各省基本就是撒胡椒面。而且,因为是配套项目的资金,而且分配的基本原则是向中西部倾斜,这决定了债券分配并不完全按照财政的偿还能力设计。因此,即使从试点的角度解读,都很难对未来的地方政府债券发行具有多大制度的示范效应。

但是,尽管中央政府显得小心翼翼,我们依然愿意将本次2000亿地方政府债券发行视为地方政府获得与其承担的公共事务相匹配的财权的破冰之举。中央这次试点,在风险控制上极为重视:在发行方式上采取中央政府“代发代还”的形式,并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市。对于地方发债后募集的资金,将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出和楼堂馆所。在监督机制上,对地方政府债券收支实行预算管理,纳入各地区人民政府预算,并报同级人民代表大会审查批准。财政部也制定了《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《2009年地方政府债券预算管理办法》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等制度文件,对债券的发行、使用、监督等工作作出了明确具体规定。

这些小心翼翼的制度设计体现了中央对地方发债可能引发的风险的重视。不但在使用范围上仅限于中央配套投资计划的民生工程,更通过额度审批,代发代还等机制进行风险控制。这在当下地方治理存在缺陷,地方官员因为政绩而极有可能不顾道德风险大量举债的情况下,这些通过中央政府的行政监控的制度设计是完全可以理解的。但是,考虑到本次发行地方政府债券的特殊背景和项目的特殊用途,在某种程度上决定了本次地方政府债券发行的一系列制度设计具有极强的特殊性,对于未来真正放行地方债并无多大的普适价值和制度建设的意义。

站在公共选择的视角,我一直对通过放行地方发债,倒闭地方政治民主和善政具有很大的期待。因为,从市场化的选择而言,哪些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的债券显然更容易得到民众的青睐,因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,这无疑将彻底改变地方政府的思维和“基因”,使地方政府成为一个真正负责于当地民众、自觉维护和培育自身信用的公共机构。

正是基于这种考虑,在2009年试点的同时,与地方政府长期发债有关的制度化建设必须提上日程,研究地方政府发债的长效安全机制。并且尽可能跑在风险的前面,从规模控制、风险预警、债务预算、债务审批等各个方面建立制度化的基本框架体系。

特别是考虑到行政审批和配额制在我国实行中的重大弊端,我们建议,具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向,应该强化信息披露和公众的知情、参与决策的机制,特别是,强化地方人大的长效监督机制。通过公开透明的设置,在风险评估、利率水平的决定和偿还不能的担保机制上都将监督权交给公众、媒体和地方人大。未来一定要坚决放弃审批、配额等给权力寻租留下空间的机制,防止地方政府利用审批和配额的天然制度缺陷,会不遗余力的通过“跑步钱进”等寻租行为达到发债的目的,破坏整个发债机制,引发道德风险和债务危机。

 (新闻晨报)

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