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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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解决“70年大限”需要大智慧吗  

2009-03-24 07:50:43|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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媒体关于“70年大限”的最新报道又引发了民众新一轮的焦虑:《中国经营报》的报道称,《土地管理法》的修订将在年内审议,一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件,开始在全国国土厅局系统“征求意见”,总计包括49条新增法规。49条新规当中,最受人关注的住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。

专家对此的解读在逻辑上显然没有任何错误:“按照国家有关规定自动续期”意味着,续期可能是有偿的,也可能是无偿的。而这样的解读更意味着,在《物权法》制定过程中关于“70年大限”自动续期的规定并没有从根本上解除民众对70年后自己房产归属问题的焦虑。中国老百姓的私权的底线其实并不高:仅仅要求“法律完善”的时候,不要把属于自己的东西给“完善”没了而已,遑论奢求什么私权“神圣”了,因为在中国任何一个时代的语境下,私权都和神圣没有任何关系,只是学者们臆造出来聊以自慰的东西而已。

这种制度性的焦虑的根源,可以通过“70年大限”的历史变迁管窥一二。“70年大限”最初的规定在1990年国务院颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》,在这里条例里,不仅规定了“居住用地最高年限为70年”,更是规定了:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记》。”,这个规定,充分体现了“公权”和“私权”两种权利在博弈中的不对等地位。相对而言,1994年,《城市房地产管理法》规定:房产土地使用权到期,房产所有人必须提前一年申请续期,否则土地使用权将会由国家无偿收回,则有了明显的进步。

在物权法制定的过程中,关于“70年大限”的解决依然博弈激烈,前三个草案和以前的法律相比,基本没有任何进步,直到第四稿,才终于在住宅用地上有了一点突破,规定住宅建设用地使用权期满的,自动续期。但草案规定:建设用地使用权续期时,建设用地使用权人应当支付土地使用费;续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。但当时因为房价的暴涨,关于地价引起房价上涨的讨论使该问题变得十分敏感。因此,在六审时,取消了有关住宅用地使用权续期需要支付费用的规定,并最终形成了《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”,而将续期是否收费问题,及收费的标准等在法律上搁置。

因此,即使《土地管理法》修订的时候,采用“按照国家有关规定自动续期”,也只是对《物权法》规定的一个“抄袭”,并没有任何突破,但依然引发了民众的焦虑,根源何在,无非两点:一是对“高房价”的恐惧,无论政府和开放商如何互相推卸责任,但一个不争的事实是,高房价离不开高地价的助推,在当前民众对房价和地价都没有任何博弈能力的语境下,用终其一生的收入购置房产之后,还要在70年后续交高昂的土地出让金,这无法让民众不焦虑;二是对公权力的恐惧,在中国历史上的任何一个朝代,私权肯定是要为公权让路的,在公权和私权冲突的情况下,公权显然是神圣不可侵犯的。基于这两点,每一次法律对“70年大限”的完善,都意味着民众要经受一次精神的折磨和制度性焦虑,这是必然的。

如何破解,可以考虑的选项其实很多,但每一个选项都需要国家“让利”:第一,废除70年大限的规定,让住宅的土地使用权成为永久性权利,其实,这是最一劳永逸的解决办法,也是最合理的办法。因为我们的地在“招拍挂”的时候,名为卖“70年使用权”,其实就价格而言,和卖永久性的权利有过之而无不及;第二、将70年的大限延长之100年,100年,生而有涯,对于老百姓即使想焦虑,也没有机会。这不是开玩笑,香港就有999年的规定呢;第三、保留70年的大限,但对住宅用地实行实行无偿自动续期,无偿的期限可以延长至100年,之后实行有偿续期,这样,兼顾了国家和私人的利益;第四、将目前的一次性收取土地出让金转换成物业税的形式,相当于租金,每年缴纳,在对土地财政过度依赖的情况下,这种可能似乎不大;第五、保留70年的大限,对于70年后的自动续期,实行象征性的收费制度,这个完全可以参照香港的办法,每年收取房屋租金的1.5‰或者市场地价的0.1‰,这个标准,其实只具有象征意义。

最担心的选项是,政府将“70年大限”之后的续期看成一次地方财政又一个新的增长点,而这种担忧,完全符合地方政府的思维和行为的模式,民众担忧的显然不是70年后自己的房子被政府收走,而是担心地方政府到期后收取高额的“土地费”,这显然是老百姓最无法接受的。而随着10年后,第一批土地使用期限即将到来,这已经成为一个不得不在制度上做出合理安排、无法逃避的现实问题。就制度设计的难度而言,其实这是一个最简单不过的问题,拖延或者回避这个问题,绝不是一个民智的选择。我看到有评论说,解决“70年大限”需要大智慧、大勇气,我看没有那么严重,只有政府在制定公共政策的时候变“利从民所谋”为“利为民所谋”,无需什么政治智慧,我所言的以上5点选项,任何一点,都足以化解这一焦虑和困局。

最后,不得不谈的是“70年大限”本身的合法性问题。对于一个困扰10多亿人的住宅权利的大问题,法律依据却是一个国务院的条例。而且,为什么规定是70年而不是100年,好像从来没有任何论证,也鲜有人质疑其合理性。既然是《土地管理法》在修订,从该问题的重大和严肃而言,土地使用权的确攸关公民的基本权利,应该在宪法层面予以规定,现在通过国务院的条例的形式,立法层面太低,不利于公民权利的保障。因此,笔者建议将土地使用权的年限纳入宪法规范,并对续期是否收费的问题至少应该在《物权法》里明确规定,并在《土地管理法》里重申。立法者不应该去回避这一现实问题,因为这个问题本身并不难,如果刻意回避,只能是“利从民所谋”的私心在作祟。

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