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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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“预算外资金”这个怪胎  

2010-04-09 08:31:02|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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就公共财政预算的改革而言,今年可谓名副其实的“预算年”,继今年“两会”要求公开部门预算之后,关于取消“预算外资金”的实质性举措亦被讨论中的《预算法》(修订稿)纳入,这意味着,预算外资金,这个在中国公共财政史上存续50多年的制度将走入历史。

我国预算外资金形成于建国之初的1958年,就其内涵而言,一般指机关事业单位为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。预算外资金本来是作为预算资金的补充而存在,体现地方和部门在具体负责事项上的灵活性。然而,改革开放以来,预算外资金却飞速膨胀,特别是近十年来,由于房地产的繁荣,土地收入成了各地政府最大的预算外资金来源,在分税制改革之后,由于地方税源的减少,预算外收入更是成为地方政府的重要钱袋子。在很多地方,土地收入占财政收入的比例达到了一半以上,而以土地收入为主要来源的预算外收入甚至超过了预算收入,形成了地方主要依赖预算外收入的怪异格局。

不可否认,预算外资金对于地方经济的发展和弥补预算资金的缺口的确起到了极大的作用,但预算外资金的存在,却成为扰乱公共财政预算的制度根源之一。由于预算外资金在制度设计的初衷上就是游离于人大的监督和控制之外,属于政府可以自由支配的范畴,因而自预算外资金诞生之日起,其内在的基因就决定了这么一笔完全由政府自由支配的钱来的不清不楚,花的不明不白。一些部门和地方政府为了增加自己的收入来源,尽可能的拓宽财路,而地方政府之所以热衷于“三乱”,根子即在于此。

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾经一针见血的指出:“一条永恒的经验是,任何掌权者都倾向于滥用权力;他会一直如此行事,直至受到限制”。对于地方政府而言,不受约束或者少受约束的预算外资金显然要比障碍重重的预算资金更受青睐。预算外资金的最大好处是从收取到支出基本是当地政府一个人说了算,这使得预算外资金基本成了不受制度约束的“游资”。而对于预算外资金衍生的各种乱象,国家并不是没有想办法去治理。笔者记得,早在1986年,国务院就专门发出对预算外资金加强管理的通知,1996年国务院再次发布了《关于加强预算外资金管理的决定》规定,对预算外资金的范围,预算外资金的管理和使用都提出了明确的规定,然而,实际的情况是,越是我们听到中央强调加强管理,越是说明预算外资金的管理混乱到不堪忍受的程度。比如,尽管对于预算外收入明确要求实行“收入两条线”管理,但依然无法从根子上改变预算外资金缺乏真正监督的事实。

当然,必须承认,在政府收支的管理上,混乱的情况不仅仅是预算外资金,即使纳入公共财政预算的收支,因为鲜有真正公开透明,事实上人大代表根本无法监督。在中国,践行阳光政府和透明政府的首要之义,无疑是公开各级政府的财政预算,自觉接受人民的监督。这在现代政治的基本理论和治理原则上都属于人类在公共事务方面文明的结晶,然而实际情况是,上海财经大学的蒋洪教授曾经对全国所有省份的财政公开情况进行调查,结果显示高达30个省份财政信息透明度都不及格。预算信息不透明如此,遑论“预算外资金”和“制度外资金”这两个怪胎了。由此来看,在预算内资金都很难公开透明的语境下,即使再三令五申,恐怕也无法监督“预算外资金”背后的种种腐败。这是一个制度选择上的“囚徒困境”,要么听由腐败的滋生,要么取消预算外制度。

需要指出的是,由于政府天然厌恶约束的天性,将预算外资金要真正纳入统一化的预算管理,消灭小金库,恐怕受到的阻力肯定超乎想象。对于中国法制进程中的这些惨烈的博弈,我们一定要有足够的思想准备有持久战的应对。

但不管如何,预算前进一小步,政治文明一大步。一个真正有限的政府在财政上肯定是一个预算统一公开的政府。在2009年“两会”后的记者招待会上,温总理曾经语重心长地指出:“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”可谓一语中的,在这个意义上,取消长达50多年的预算外资金制度,的确是中国公共财政预算史上革命性的事件。

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