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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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除了土地,我们还有公路财政  

2011-01-19 00:34:22|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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河南禹州天价368万天价过路费让民众再次领略到中国收费公路的种种乱象,而该案引发的冲击波继续发酵。交通部有关负责人在回答媒体有关天价过路费的话题时指出,没有收费公路的政策,就没有中国交通的现状,也没有我们刚才所说到的农村公路取得的这些成就。该负责人还特别强调,收费公路政策对支撑中国交通运输体系的发展产生了积极的推进作用。

的确,如果从1984年中国第一条收费高速路开通算起,中国公路的基本模式就是“贷款修路,缴费还贷”,而这种模式在经济欠发达,政府财政匮乏的情况下,为中国的公路建设可谓立下了汗马功劳。按照交通部部长20101228日在全国交通工作会议上的介绍,到2010年底,中国公路网总里程达到398.4万公里,五年新增63.9万公里。其中,高速公路由“十五”期末的4.1万公里发展到7.4万公里,五年新增3.3万公里,位居世界第二位。如果没有“贷款修路”的模式,很难想象有今天的成就,就此而言,交通部有关负责人所言,没有收费公路,就没有中国交通现状的今天当属事实。

但是,必须指出,这种主要依靠贷款修路,并通过收费的方式还贷的公路建设模式具有先天性的弊端。公路作为一个公共产品,应该主要由政府来提供,建设资金也应该主要依靠政府来提供,修路是古典经济学家眼中政府最本职的工作之一。正因为如此,世界很多国家,尽管近60多个国家存在收费公路,但在公路建设中鲜有将“贷款修路,缴费还贷”作为主流模式,甚至唯一的模式的,因为公路的过度经营最终一定会戕害其公益性。而中国依靠贷款修路的方式,取得了公路建设令人瞩目的成就,高速公路里程在短短20年的时间内从无到有位列世界第二,但正因为如此,中国收费公路的里程在全球遥遥领先,并引发了一系列的收费乱象:

其一,根据2007年的数字,全球收费公路总长约14万公里,其中10万公里在中国,占总公里数70%。而在美国,总里程为9万多公里的高速公路中,只有7800多公里为收费路段(约8.8%);其二,根据有关资料,以公路通行费为主体的中国物流成本,占GDP的比重达到20%,而中国公路车辆通行费占人均GDP的比重超2%,都名列前茅,是美国、日本等国的2倍以上;其三,不仅高速公路收费,二级公路甚至乡镇公路都收费,根据有关部门的统计,在全国收费公路总里程中,二级收费公路里程和收费站均占总量的60%左右;其四,违规收费现象屡见不鲜。根据2007年国家审计署关于公路违法收费的审计报告,截至2005年底违规收取通行费149亿元;7省(市)提高收费标准,多征收通行费82亿多元;12省(市)的35条经营性公路,由于批准收费期限过长,获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上;其五,违法延长收费时间成了惯例。按照有关规定,公路收费的最高期限不得超过20年,但很多地方的高速路,都超过了20年,特别是,这几年被北京市人大代表屡屡提及的京石高速和首都机场高速就是个典型案例。首都机场高速,投入只有十几亿,但收费超过了百亿,成了名副其实的暴利和创收公路,严重影响首都形象。

而这一切,很显然,都和中国贷款修路的模式有很大的关系,贷款修路的本来要义,是在还清贷款之后将公路的公益性还给民众,但在利益的驱动下,很多公路即使在还清贷款之后依旧收费。这和中国公路建设过度依赖贷款模式有很大的关系。根据有关数据,收费问题提交提案,在“十五”期间,除北京和上海外,15省(市)新增的二级以上公路,有67%为收费公路。截至2005年底,云南、四川、黑龙江、重庆4省(市)的收费公路占二级以上公路的比例均超过了80%。如果说,在上世纪80年代,各级政府财力不足,贷款修路有其合理性,但在中国财政收入已经超过8万亿,位居全球第二的情况下,过度依赖贷款修路,不仅缺乏合理性,更造成了中国物流成本的高企,严重影响了中国经济在流通环节的畅通。

从制度设计而言,破解这个困局的关键无疑在于通过合理的政策设计,让政府承担起自己应该承担的修路的职责,还公路的公益属性,不再让其成为赚钱的工具。当然,要一下取消收费公路和贷款修路的模式肯定不现实,但很显然,在时下我们也没有必要为这种弊端丛生的模式大唱赞歌。中国的公路建设必须回到以政府投入为主的道路上来,逐渐摆脱对贷款和经营性公路的依赖。2009年,燃油税改革的时候,已经提出要逐步取消政府还贷的二级公路的收费,对此一定要列出明确的时间表;同时,提高公路收费的立法层级,将通行费等收费权收归中央,不再审批新的收费项目。同时,也应该看到,燃油税改革为中央财政增收带来的数千亿税金,应该明确规定用于修路,但2009年返还给地方修路的只有260亿,这种“中央请客,地方买单”的改革思路只能导致地方继续以各种名目乱收费。

路是用来走的,不是用以赚钱的工具,而修路自古以来都是政府不容拒绝的天职,这在古代是放之四海而皆准的公理。只有政府真正承担起修路的天职,才能确保公路的公益性特征不被扭曲,最终惠及中国的经济和中国的未来。

 

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