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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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房产税改革:抛弃功利主义思维   

2012-09-17 11:28:31|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近,关于扩大房产税试点的消息频频见诸报端,并引发了学界、开发商以及相关利益方激烈的争论。为什么征收房产税,如何征收,对那些房子征收,征收房产税能否遏制高房价,征收有没有合法性,征收之后房地产领域的相关税收如何处理,房产税与土地出让金的关系如何,等等的问题,不仅仅是一个学术问题和税收问题,更涉及到依法征税原则的贯彻和政府对公民财产权利上设置任何税负如何不确保民意反弹的公共政策话题,因而备受各界关注。

可以说,如果从最初的物业税的讨论和设计开始,围绕中国房产税的讨论已经快10年之久。从政策设计者最初的初衷而言,当初讨论房产税改革,一是通过税收手段抑制房地产投资和房价,二是为了对中国繁杂而无效的“不动产税收”体系动大手术,进行归并和改革。我国现行的涉及房地产的税收包括房地产税,城市房地产税,城镇土地使用税,土地增值税,耕地占用税,印花税,营业税和所得税等10种税收,再加上五花八门的各种收费,使得中国房地产领域不仅税种多,税负在各个环节分布不均,而且相当不规范。基于此,为了完善国内房地产开发和交易环节税费,十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。可见,房产税最初的公共政策目标和定位是一个“改革”问题,是一个整体设计问题,而绝对不是为了增加政府的收入和调控房价。

从改革的视角而言,通过对房地产领域现存的各种税费的规范和调整,在总体税负不改变的情况下增加多套住房持有环节的税收,减少或者取消交易环节的一些不合理的税费,通过设置合理的房地产税收体系给房市以明确的制度预期,以保房价稳定,并使之成为地方的主要税源,这个大方向没有任何问题。然而,问题的关键是,如果每一次对于房产税的讨论或者推行试点,都以地方政府的财政收入、房地产市场的兴衰和宏观经济的基本面作为风向标,则无疑使得房产税本身就具有极其明显的急功近利的目标。比如,对于房产税,地方政府会将其作为创收的新的增长点,民众会对房产税寄予遏制房价的厚望。这种急功近利的思维,不仅会误导民众预期,也会引发开发商等利益相关方的激烈的反对,最终会使得房产税的设计会陷入不伦不类,不明不白,说不清楚的尴尬境地。比如,公众对于房产税如何征收、征收对象、征收目的以及房产税与土地出让金的关系等等都出现了很大的分歧。在这种情况下,笔者认为,房产税的当务之急是回归“改革”的共识,摆脱“功利主义”制度思维的桎梏。本着完善中国房地产税收体系,促进房地产健康发展的目的,讨论中国房地产的基本制度设计问题。在此基础上,明确房产税的基本内涵、基本架构和设想,化解分歧和疑虑。

第一,房产税征收的目的是什么,这是制度设计者必须回答的第一个问题。是为了抑制房价,抑制投机,还是为了给地方增加稳定的收入税种。在房产税的征收目的上,笔者反对那种含糊不清的“与国际接轨”之类的站不住的理由。去年,国家税务总局有关负责人曾经公开表示,对个人所有的住房恢复征收房产税是必要的,这既有利于调节居民收入和财富分配,也有利于健全地方税体系,促进经济结构调整及土地节约集约利用,引导个人合理住房消费,抑制投机性购房。但按照我国86年的《房产税暂行条例》,房产税只是一种普通的财产税,是依照房产原值一次减除10%30%后的余值计算缴纳,税率为1.2%。国家税务总局还说,从国际经验及公平、规范的角度看,房产税应对个人所有的住房普遍征收,并不分是二套房产,还是唯一的房产,一律进行征收。很显然,这两句话本身就很矛盾,一方面说要调节收入分配,抑制投资投机,另一方面又说对所有的都征收,可见,就制度设计的初衷而言,制度设计者到现在为止都无法说清楚房产税的政策目标究竟是什么,是完善房地产税收体系,还是为了抑制高房价?要完善税收体制,就要在征收房产税的同时,大幅度的取消其他的税费,而要抑制高房价,就不应该针对居民个人,而应该对那些拥有三套以上住宅的,还有别墅等豪宅的征税,或者对炒房者直接征收暴利税。在以上种种的疑问得不到制度的回应的情况下,强行推行房地产试点,甚至对个人拥有的所有住房征收房产税,不仅无法抑制房价,反而会引发更多的不公平。

第二,房产税与房地产领域其他税收的关系如何。2003年,中国对房产税进行改革之初,基于控制房价和完善税制的目的,提出将现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税以及房地产开发领域的各种收费和土地使用权出让金等税费合并,转化为房地产保有阶段按年统一收取的物业税(即现在的房产税)的思路。然而,近几年关于房产税的改革,无论是重庆、上海的试点,还是总体思路,却悄然转换成“增税”的思维。只谈房产税,不谈合并或者取消其他的税费。从国际比较的角度看,我国房产税税费不仅不算低,而且很高,与房地产开发和交易有关的税费高达十多种。在这种情况下,房地产领域税费改革应该在维持现有税负水平的基础上,调整结构,而不是只强调征收房产税,但对于其他税费却不进行调整和清理。如果房产税的改革只是增加一个新的税种,而不是对中国现有的不合理的税制进行彻底的改革和重新的设计,这样的改革则无异于在本来已经很重的税负基础上,再加税,而在购房者对房价没有任何话语权的情况下,这样的税收最终会转嫁给购房者的头上。因此,房地产领域的税费改革应在维持现有税负水平的基础上,调整结构,而不是只强调收税,却不理会其他税种。如果贸然开征,意味着房地产领域的税负将更重。这显然和十六届三中全会的原则不一致。

第三,房产税和土地出让金的关系如何。这是各界最为关注的问题。众所周知,中国房地产领域最大的特色是“房权”的无限性和“地权”的有限性。建立在公有制基础上的中国房地产产权,可谓患了严重的精神分裂症:土地只有70年的产权,而房子却拥有无限期的产权。这在制度设计上直接导致房产税的改革“借鉴”国际经验就成了一句空话。在中国的房价里面,土地的出让金占了很大的比重,用老百姓的话说,所谓的住房产权不过是70年的长期租赁权而已。在国际上,没有任何一个国家,对于一个制度设计上有严重残缺的财产征收财产税的。如果要征收,起码应该对“土地”和“房产”进行分割,这在现实中是很难的。因此,要征收所谓的房产税,要么改变土地制度,实现土地权属的绝对拥有,要么对房子的产权进行人为的分割,否则,就无法自圆其说。因此,在房产税扩大试点的时候,应该明确回答,征收房产税后,土地出让金是取消还是照收?如果既收土地出让金,又收房产税,这种一层又一层的“剪羊毛”,和“增加民众的财产性收入”的大政策,是否背道而驰?

第四,房产税是否可以让房价下降。从理论及欧美等国的实践看,建立在土地权属永久基础上的房产税作为持有环节的税收,通过增加房东的持有成本而能够促进房价的合理回归。但是,这种房价的回归并不是各国征收房产税的直接目的。笔者研究了很多国家的房产税征收目的,大多就是为地方征收提供最主要的财政收入,特别是,各国的地方政府,在征收房产税时,制度设计上尽可能的不引发房价的剧烈波动。但是,由于中国房地产市场的长期畸形发展和制度的不健全,中国的房产税在设计之初,就背负其让房价回归的政策使命。但实际上,就房价的简单逻辑而言,影响房价的因素非常多,供需关系、土地制度、投机因素、货币供应等等,都可能成为影响房价的因素。房产税本身可能会影响房价,但不会成为影响房价走势的决定性因素。因此,寄希望于用房产税来遏制高房价,甚至用房产税来代替限购等抑制投资投机的措施,都是房产税难以承受之重。

美国首席大法官马歇尔曾经意味深长地指出:“征税的权力事关毁灭的权力。”房产税是一项重大的改革工程,其影响遍及政府、开发商和每一个民众。对此应严密论证,科学评估,慎重推行,而不能为了某种极其功利主义的目的而急于推出。特别是,绝对不能为了政府短期的增收目的而征收。对于房产税的目的,房产税的设计,房产税的具体制度细节都还存在巨大分歧的情况下,贸然征收不仅会危害公民的基本产权,而且会影响政策的合法性。亚当斯密也言:“毋庸置疑,无法无天的征税,不管是平时还是战时,不管是征收国民财富的一半或者两成,皆为人民的反抗提供了正当的理由。”中国未来的房产税应该系统设计,全盘考虑,不仅仅应该明确房产税的征收目的,还应该对现有的涉及房地产的税费进行合并和处理,从而建立起设置科学、税负合理、推动房地产健康发展的对房地产税收体系,而这一切离不开公开的讨论,离不开合法的设税程序。

 

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