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马光远的博客

资本、民生与法治

 
 
 

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“见死不救”是约束地方债的最好办法   

2014-10-05 02:45:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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今年是中国名副其实的“预算年”,继不久前《预算法》修改明确了地方政府可以以发行债券的方式举债之后,102日国务院又发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,洋洋洒洒4000多字的文件,对地方政府如何借、如何用以及如何还债等关键问题都做了明确的规定,中国的“地方债”有望彻底揭开种种神秘的面纱,回归主流的制度体系中来。

很显然,无论是《预算法》,还是国务院的意见,最大的进步是将地方政府举债的事项予以阳光化,规范化,即国务院“意见”中所言的“修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制,坚决制止地方政府违法违规举债。” 这真可谓中国政府治理史上里程碑意义的事件。在此之前,我国一方面将大量地方性事务归于地方,另一方面又在法律中明令禁止地方政府发债和预算赤字。这使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态:一方面地方大量事务性建设呈现对资金的极度渴求,另一方面,地方政府在法律规定不能负债的情况下,只能过度依赖银行和土地收入,通过一系列的规避法律的行为和“创新”,通过各种各样的“融资平台”借下了巨额的债务。根据最新的审计报告,截至去年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算,如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元,其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。由于举债主体、举债程序不透明,债务没有纳入预算管理等体制的残缺,导致地方债数额每年增长的同时,风险之不确定,已经成为中国经济的最可怕的风险之一。

事实上,从现代国家治理的角度而论,允许地方政府发债对于建立一个善治的为地方负责的政府大有裨益。在欧美发达国家,地方政府发债的规模远远超过中央政府。就我国地方建设而言,也更需要一个有财力的权威地方政府来推进公共事务建设。允许地方政府发债,实际上是直接把地方政府推向了市场,那些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易收获民众青睐。因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,这在一定条件下使地方政府不得不维护和培育自身的信用。因此,地方发债的关键在于如何从制度设计上控制各种风险。从《预算法》和国务院“意见”设计的风险防范机制看,目前的制度设计初步解决了三大问题:

第一,举债的主体、程序、方式、使用都明确化,规范化。比如讲举债的主体明确为省市一级政府,举债的方式只能是政府债券的方式,举债的规模需要中央政府审批。这等于把30多种政府债务融资渠道全部合为一个;在债务的使用上,债务资金纳入预算管理,明确债务资金只能用于“公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出,要建立对违规使用债务资金的惩罚机制。”

第二,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。对于以前主要通过融资平台公司融资建设的项目,意见给出了三个解决渠道:一是对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。这意味着,长期以来担任政府融资重任的融资平台要么回归市场,要么从此退出历史的舞台。

第三,明确了地方政府的“债务责任”。“意见”明确规定,地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。同时,还需要划清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还、风险自担。并且明确指出,要建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。笔者认为,这是“意见”最大的亮点。事实上,在此之前,各级地方政府之所有敢肆无忌惮的大肆举债,从不考虑如何偿还的问题,根子在两点:一是官员借多少钱根本不用考核和约束,二是地方政府相信如果还怎还不了,中央政府一定会还,很显然,这是一种“要挟心态”下普遍的博弈心态。如果以后中央对地方政府的债务真正能做到“见死不救”,谁的孩子谁负责,对于规范地方举债行为,无疑会起到极大的约束作用。当然,这个制度要真正落实,还需建立地方政府破产制度。

同时,在严格执行这三大制度的同时,笔者还是建议。在地方政府发债问题上,事实上可以引入市场化的竞争机制。地方政府的信誉如何,债券能否发出去,利率如何,在某种程度上是衡量地方政府治理水平的一杆重要的标尺。如果引入市场化的评级机制,让机构对各地的地方债券进行评级,地方政府发债的问题就由公共选择的问题演变成市场选择的问题,由政府信用演化成市场信用,由中央政府监督演化成公众监督。而只有真正监督到位,地方债的开闸方可在安全边界内。

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